关于农村土地经营权流转及农民专业合作社情况的调查报告

县人大常委会农工委

（2014年6月26日）

 

主任、各位副主任、各位委员：

5月上旬至6月中旬，我们对我县农村土地经营权流转、农民专业合作社情况，进行了认真的调查。我们采取听取汇报、实地察看、查看资料、统计数据、召开座谈会等形式，到经管局、工商局等部门单位和杨林寨、岭北、石塘、樟树等乡镇及部分流转大户、农民专业合作社广泛了解情况，征求意见和建议。现将有关情况综合报告如下：

    一、关于农村土地经营权流转情况

（一）基本情况

近年来，我县认真贯彻落实上级文件精神，遵照相关法律法规，把推进农村土地流转、促进农业适度规模经营作为作为促进农业稳定发展、农民持续增收的一项重要举措来抓，取得了明显成效。全县农村土地流转累计总面积36.5万亩，5.8万户，流转率达到40%。其中2013年，我县按照产权明晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求，新增农村土地流转面积7.3万亩,签定农村土地承包经营权流转合同105份，发放土地流转证书15册。2014年我县的工作目标是：力争新增农村土地经营权流转面积5万亩，累计全县农村土地流转面积达到 41.5万亩，流转率达到45%。

   （二）主要问题   

1、思想认识不到位。一是部分基层干部认识不到位。认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自由协商，与乡镇村无关，对之采取听之任之的态度。二是土地(承包)流出方认识不到位。在现行的政策下，农民进行农业生产经营不但无上交税费,还可享受国家的惠农补贴，导致农民固守家园、温饱即满足的思想比较浓厚，怕土地流转出去，自身的利益受到损害。同时，农民受资金、技术、市场、文化素质等因素困扰，进城务工或发展畜牧养殖、二三产业较难。加之，农村养老、医疗保险等事关农民生存的社会保障体系不够健全完善，农村土地很大程度上担负着农民的社会保障功能，农民怕土地流出后生活无着落，因而不愿、不想把土地流转出去。三是土地（受让）流入方认识不到位。表现为流入前有顾忌，流入后也不敢大胆投入。流入前怕个别流出户想从中鱼利而故意叼难，使流转的土地难整块成形、成规模，因而心存顾忌。流入后更怕流出方短期行为，从而不敢大投入，怕花了本钱白费劲，尤其是外来流入方。

2、流转行为不规范。农村土地流转行为不够规范主要表现：一是部分没有合同。土地流转中，双方口头议订的多，签订书面合同的少。据了解，全县大多数的小面积的土地流转多数没有签订流转合同书，久而久之，土地流转转变成了土地承包，留下了土地流转纠纷隐患。二是计价不太合理。流转土地有偿以货币计价的多，以实物计价的少。价格最高的达到600斤原粮/亩，低的仅100斤原粮/亩。同时，多数没有随着物价上涨而浮动土地流转价格比例。三是备案手续不全。多数土地发生流转行为时，没有及时向乡村申报，流转后也没有到乡镇备案。四是期限不太合适。土地流转期限短期的多，长期的少，有的还没有规定期限，随时可以将土地经营权变动。

3、流转环境不够优。一是乡镇服务队伍不稳定。全县各乡镇经管站长变动较大，有的甚至年年换人，经管在编人员没有从事经管工作，大多乡镇没有固定的办公场所和档案室，土地承包经营权资料和土地流转合同资料无法按制度备案。二是土地成规模流转很困难。土地流入方特别是外地来的投资者，都希望土地流转成块、成片、成形、成规模，而我县农村土地经营权千家万户，因多种主客观原因，思想很难统一，极大的障碍了我县农村的土地流转。三是流转土地的生产条件差。从我们调查的情况反映，多数流转的土地生产条件都很差。有的是没有水源的山地,有的是低洼易渍的农田，有的地块小、高低不平，有的交通不便、水利基础设施很差等等。要产生良好的经济效益，必须改善基础设施条件，需要很大的投入，没有一定的资金势力或融资渠道，就无法进行土地流转。

    (三)几点建议

1、加大宣传力度。土地流转是促进农业产业化发展、增加农民收入的关键措施，是防止“双改单”、“抛荒”、确保粮食生产安全的有效举措，是我国继土地下放、土地延包之后的又一次土地变革，是提高农业生产力、加速城镇化进程的必由之路。各级领导干部必须引起高度重视，加强政策学习，加大宣传力度，将当前这一惠及“三农”的政策落到实处。严格遵循“依法、自愿、有偿、有序”的原则，将土地流转工作与农业增效、农民增收、农村繁荣相结合，与目前农民工返乡创业、发展民营经济相结合，与实施建设社会主义新农村相结合。要加大《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和土地流转政策的宣传力度，促进土地依法流转，让农民了解政策、知晓法律，消除疑虑、推进土地流转。通过学习宣传，让政府部门、社会各界了解土地流转的大势，协调配合，支持、投身土地流转工作。

2、完善流转机制。一是要加强体系建设。目前，各乡镇经管工作都是在年初分工时指定一名干部负责这项工作，变动性大，没有连续性，有的乡镇还是委派一名兼职干部负责，大多是统计、经管一肩担。随着农村经营管理工作职能的加强，必须加强乡镇经管站的建设，稳定经管干部队伍。完善仲裁体系建设，建好“一庭三室”，为全面贯彻《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》提供基础保障。二是要完善流转规划。土地流转规划要与县城发展规划、镇村发展规划相结合，特别是县城周边乡镇的土地流转要与县城发展规划相结合，用规划指导土地流转，避免留下今后城市建设征地拆迁因土地流转而产生经济纠纷的隐患。三是要规范流转合同。凡农村土地流转行为必须签定合符法律规范的流转合同。以粮食产量为基础，合理确定土地流转价格。根据流转双方的实际情况、市场情况及政策法规的有关规定确定合适的流转期限,从而使流转双方的利益均依法得到保护。

3、强化监督管理。县乡土地流转服务机构要充分履行服务及监督职责，做好信息收集、矛盾调解、流转备案、调解仲裁等工作，逐步实现农村集体土地全县统一政策、统一调控、统一监管。适度控制大量工商资本注入进行土地流转。根据目前已办理流转手续的情况看，在东乡丘岗区有相当一部分工商资本注入流转，亩平流转成本价格高，单靠粮油和经济作物生产无法与流转成本匹配，大多会将流转土地开发成休闲和服务产业，失去了农业生产的基本功能，必须加强监管，不能放任自流。同时，对没有产生经济效益、甚至抛荒多年的流转土地，无论是哪一方的原因，政府及相关职能部门均要及时介入，依法采取措施，终止其流转。

4、加大扶持力度。要制定奖励扶持政策，参照外地经验，结合我县财力，对集中流转300亩以上、流转期限5年以上的龙头企业、农民专业合作社和种养大户给以扶持。逐年增加土地流转工作经费，对土地流转工作好的乡镇给予重奖。凡涉及农业、发改、财政、国土、水力等部门的资金和相应奖补政策要向规模经营项目倾斜，不断改善和优化基础设施条件。粮食补贴、良种补贴、农资补贴、农机补贴等要与土地流转、规模经营相结合，保障种粮农民的生产积极性。对规模经营业主在水电费用、税费征收等方面应有一些优惠政策给予支持。金融机构要把规模经营主体作为信贷支持的重点，在符合信贷政策的前提下，每年安排一定额度的农业信贷资金，解决规模经营主体季节性所需生产经营资金不足的问题。对流出土地、有创业意愿的农户给予适当小额贷款，为其转业致富提供平台。

二、关于农民专业合作社情况

（一）基本情况

目前我县农民专业合作社呈现良好的发展势头，全县在工商部门注册登记的各种农民专业合作社共265家，其中：种植业99个，养殖业154个，农机服务类12个；农民专业合作社注册资金总计25.85亿元，入社成员户数31826户，带动周边农户数45500户，农民专业合作社资产总额53.2亿元。近三年年均经营总收入59亿元，年创纯利5.1亿元，年返利4.8亿元，成员年人均纯收入比当地农民增加1200元。到2013年底，全县进入规范化建设名录的专业合作社达11家，其中：省级示范社6家，市级示范社5家。

（二）主要问题

1、农民专业合作社多数质量不高。全县265家农民专业合作社当中较为规范的合作社只占30%，且现有的专业合作社规模偏小，经营收入在100万元以下的组织占多数，而且这些组织做大做强的希望渺茫。大多数农民专业合作社组织形式、制度建设、运行机制、利益分配等方面还不符合规范化要求，农民专业合作社发展的质量不高。加之多数合作社无能人带动，管理不规范，带领群众开展集约化、规模化生产，拓宽增收渠道，增加农民收入的作用有限，甚至部分农民专业合作社出现“空壳”现象。同时农户家庭式“小、散、远、杂”的生产仍占有一定比例，生产中技术应用水平低，经营上难以形成规模效应，对市场的影响力极为有限。

2、农民专业合作社发展困难很多。一是认识不够。由于对合作组织知识宣传普及不够，当前干部、群众包括合作社成员对专业合作社知识都很缺乏。农民加入专业合作社的意愿不强，小农意识仍很严重，普遍缺乏大局意识，社员议事意见难以统一。一些不愿加入合作社的农户主要对合作社的管理不放心，怕麻烦等。二是生产条件差。其中最为严重的是水利条件差。种植业专业合作社普遍反应现在的水利还是吃老本，尽管近年来，国家小农水项目多，投入大，但还是没有从根本上解决问题。三是融资困难。我们调查座谈的20多位合作社法人代表都反映了这个问题。在贷款方面，难在没有形成农业资源的抵押经营制度，在银行贷不到款，成为农民专业合作社发展发展的一个瓶颈。四是其他困难。如粮食专业合作社就反映了晒场困难的问题。他们想购烘干机但无安置场地（国土部门难批地），与粮食部门协商想租用他们的烘干机，又很难有结果。粮食收获季节如雨天多，则增加了粮食损失的风险，既是没有雨天，也增加生产成本（因要出资请农户代晒）。

3、农民专业合作社运行存在风险。分析其原因：一是信息不灵。在农民专业合作社建设中,多数是由农村中产业大户领办组成的,在生产和经营中有一技之长，但对国家政策、法律法规、营销知识、财务管理、市场信息等掌握不多，农民专业合作社信息来源渠道窄，缺乏科学分析预测，盲目生产经营，经济效益不高，甚至风险很大，难以适应社会化大生产的需要。如今年上半年，我县的养猪合作社，由于市场价格的波动，基本上都亏本。二是人才缺乏。在农村，具有公平公正、无私奉献、甘愿为众人服务的思想品德和兼具懂经济法规、熟悉市场规律、善经营管理素质的带头人少之又少。虽看准了项目，但不懂怎么搞，靠老的生产经营方法从事生产经营活动，产品的产量难成规模、质量难上档次，没有市场竞争力。致使多数合作组织缺乏发展潜力。三是管理涣散。在全县现有农民专业合作社中，有的责、权、利不清晰，组织较松散；有的日常经营决策由个别“内控人”说了算，章程、成员（代表）大会、理事会、监事会等组织机构形同虚设；有的财务管理制度不健全，资产权属不明晰，国家扶持资金未依法量化，可分配盈余没有依照法定比例按交易量（额）返还等。有的还甚至没有基本的管理常识。如石塘乡黄泥村养猪合作社因供应饲料无法定手续，导致10多万元饲料款虽上诉法庭（无法定证据）也无法收回，从而拖垮了这个合作社。

（三）几点建议

1、强化宣传培训，提高成员素质。要以建设社会主义新农村为契机，利用广播、电视、报纸、网络等媒体大力宣传合作社在促进农村经济发展、农民增收、农业产业结构调整等方面的积极作用，推介先进典型，在全社会形成鼓励支持农民专业合作社发展的良好氛围和舆论环境。同时，建议各级政府及有关部门要把对农民专业合作社成员的培训纳入培训规划，安排一定经费，分层次对基层干部、农民进行培训，多层次、多渠道、多形式地开展合作思想、合作原则、合作技巧、财务管理、信贷和投资等方面的培训工作。培养一批有合作思想、懂得如何指导服务组织发展的领导干部和具体管理合作组织的负责人，增强基层干部和合作组织有关人员的政策水平和业务能力，提高广大农民的整体素质。

2、健全各项制度，规范内部管理。一是要健全完善《章程》。凡组建的合作组织必须有比较完善的《章程》，以《章程》统领各项制度建设。二是要健全财务会计制度。无论合作社大小，必须设立财务科目，聘任会计、出纳，实行民主理财，定期公布财务收支账目。三是要健全收益分配制度。兼顾投资者与生产者双方的利益，实行按资分红和按交易量返还相结合。四是要健全民主控制制度。按照《章程》规定建立成员(代表)大会、理事会和监事会制度，充分发挥“三会”的职能作用。进一步加强专业合作社的民主建设。规范重大事项民主决策程序，确保大多数人的利益。防止滥用民主、极端民主，贻误时机，影响工作效率。防止负责人独断专行或理事会少数人说了算，以致决策失误，损害多数人的利益。

3、加强指导服务，加大监管力度。各级政府及有关职能部门要适应合作社发展的新形势，改进管理方式，改善服务态度，帮助解决农民专业合作社发展中遇到的困难和问题，在加强业务指导，开展技术培训，提供政策咨询，搜集发布信息等方面提供优质服务，为农民专业合作社的发展保驾护航。职能部门要坚持“引导不强迫、支持不包办、服务不干预”原则，搞好对合作社建设的指导，及时对合作社机制建设和内部各项制度建设、日常民主管理、会计核算和盈余分配等提供指导；经管、工商部门要加强日常监督管理，严把合作社审批“入口”关，要实现合作社由发展初期的重“数量”到目前的重“质量”的转变,大力整治以套取国家扶助资金为目的的“空壳”社，加大对合作社财务工作的监管力度，特别是对国家扶持专业合作社发展资金的使用情况要进行审计监督，以规范财务行为，稳步促进合作社健康发展。

4、加大扶持力度，落实优惠政策。近年来中央、省、市各级政府出台了一系列扶持农民专业合作组织发展的优惠政策，有关职能部门要很好地贯彻落实。一是财政支持。县财政要确保扶持资金落实到位，并逐年增加专项扶持资金额度。应对照规范性合作社建设要求，通过考核评审，有选择性地扶持那些办得好、有发展前景的示范性合作社，实行以奖代补的形式，每年表彰奖励一批先进合作社，不断壮大其发展实力。二是信贷支持。可通过用农民专业合作社的有效资产（如固定资产、果木林权、经营权、收益权等）办理抵押贷款，解决担保难问题；可试办成员联保贷款或发放小额支农贷款的形式给予信贷支持，积极引导农民专业合作社和成员入股信用社，尽快建立完善农民专业合作社和成员信用档案，对信用好的的农民专业合作社和成员予以发放信用贷款。鼓励支持发展新型农村金融组织。政府可出台有关政策和优惠措施，支持鼓励引导农村设立村镇银行、农民互助合作金融组织和小额信贷公司等新型农村金融组织，为农民专业合作社和农户提供更多、更好的金融服务。三是科技服务。相关部门要及时为合作社提供各类产品的最新生产标准，积极引导农民运用标准化技术和方法进行生产。要努力提升传统产品质量，引进优良品种和精深加工技术，深入开发无公害绿色食品、反季节高效益产品。提高经营管理的科技含量，切实增强产品的市场竞争力。四是其他扶持。要尽心尽力地帮助解决合作社发展过程中遇到的各种困难和问题（如晒场问题），在符合相关规定的前提下，对合作社的办公场所、厂房、仓库用地申请以及水、电、路等基础设施方面存在的困难，在不违背政策法规的前提下，能解决的要优先解决，有困难的如能争取上级有关项目的（如农网改造、水利项目等）,则要加力争取立项解决。